Die neue Regulierungsmacht der Bundesnetzagentur

EuGH: Fehlende Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur („BNetzA“)

Mit Urteil vom 02.09.2021 (Az. C-718/18) entschied der EuGH, dass die BNetzA als nationale Regulierungsbehörde nicht unabhängig genug sei und zu sehr von politischen Vorgaben beeinflusst werde. Mit den Verordnungsermächtigungen in § 24 EnWG a.F. würden der Bundesregierung bestimmte Zuständigkeiten verliehen, die nach den Regelungen der europäischen Richtlinien ausschließlich der nationalen Regulierungsbehörde obliegen.

Reaktion Deutschlands auf das Urteil des EuGH

Als Reaktion auf die Entscheidung des EuGH sind am 29.12.2023 Änderungen des Energiewirtschaftsgesetzes („EnWG“) und weiterer Vorschriften als Folgeänderungen in Kraft getreten.

Mit diesen Änderungen werden insbesondere Festlegungskompetenzen der BNetzA geschaffen, mit welchen – um es mit den Worten des Gesetzgebers auszudrücken – der bisher normativ vorstrukturierte Regulierungsrahmen weiterentwickelt und bedarfsgerecht neu gestaltet werden kann.

Vor diesem Hintergrund ist vorgesehen, dass die bisherigen Regelungen der GasNZV sowie der StromNZV zum 31.12.2025, diejenigen der GasNEV zum 31.12.2027 und diejenigen der ARegV sowie der StromNEV zum 31.12.2028 außer Kraft treten sollen.

Wie geht es jetzt weiter?

Mit der Veröffentlichung eines Eckpunktepapiers mit Datum vom 18.01.2024 hat die BNetzA Eckpunkte mit 15 Thesen zur Weiterentwicklung des Regulierungsrahmens für Strom- und Gasnetzbetreiber für die 5. Regulierungsperiode (Gas ab 2028 / Strom ab 2029) vorgestellt und damit einen zunächst ergebnisoffenen Diskussionsprozess gestartet. Zu diesem Eckpunktepapier können Branchen- und Interessensvertreter noch bis zum 29.02.2024 Stellung nehmen.

Von der BNetzA ist beabsichtigt, Rahmenfestlegungen durch die gebildete Große Beschlusskammer zu erlassen, welche die Regulierungssysteme in ihren wesentlichen Elementen durch abstrakte Ausgestaltungen festlegen sollen sowie Methodenfestlegungen, die die konkrete Ausgestaltung betreffen sollen (vgl. § 59 Abs. 3 EnWG). Daneben sollen ebenfalls Einzelfestlegungen durch die einzelnen Beschlusskammern erlassen werden.

Was steht drin im Eckpunktepapier?

Voranzustellen ist zunächst, was nicht drinsteht, und zwar Ausführungen zur Entgeltbildung im engeren Sinne oder der Zugangsregulierung. Daneben sollen die Überlegungen des Eckpunktepapiers nicht zwingend auch für Übertragungsnetzbetreiber gelten; für diese soll es ein separates Diskussionsformat geben.

Die vorgeschlagenen Änderungen im Rahmen des Eckpunktepapiers lassen sich im Wesentlichen unter vier Aspekten zusammenfassen:

1. Reaktion auf dynamische Änderungen

Um auf die dynamischen Entwicklungen im Strom- sowie im Gasbereich besser reagieren zu können, liegt der Vorschlag vor, die Regulierungsperiode von fünf auf drei Jahre zu verkürzen. Dadurch könnten im Strombereich die beeinflussbaren Kosten wie der individuelle OPEX (operational expenditure), etwa bezogen auf Personal- oder Softwareausgaben, regelmäßiger angepasst werden. Im Gasbereich könnte durch diese Änderung angemessener auf die zu erwartenden Kostendynamiken infolge der Dekarbonisierung reagiert werden. Der Vorschlag einer verkürzten Regulierungsperiode soll dabei auch den Vorteil mit sich bringen, dass Netzbetreiber weniger Anreiz zur Ausnutzung des „Basisjahreffektes“ sehen. Das heißt, dass Besonderheiten des Basisjahres begrenzter überprüft und sich so vermehrt Durchschnittswerte etablieren könnten.

2. Beschleunigung

Die angestrebte Beschleunigung soll im Allgemeinen durch Pauschalierungen, Vereinfachungen und Straffungen von Prozessen erfolgen, die dabei wie folgt aussehen könnten:

• Als Mittel der Beschleunigung soll die Überarbeitung und Aktualisierung des Katalogs der festgelegten dauerhaft nicht beeinflussbaren Kostenanteile sowie der volatilen Kosten (vgl. § 11 Abs. 2 ARegV) dienen. Ein reduzierterer Katalog könnte in der Folge bürokratische Datenmeldungs- und Anpassungsverfahren vermeiden.
• Des Weiteren soll das Beschleunigungspotential durch den Bürokratieabbau bei der Ermittlung und Anwendung des generellen sektoralen Produktivitätsfaktors zur Bestimmung des technischen Fortschritts geprüft werden.
• Beschleunigung soll daneben auch durch Vereinheitlichung und Vereinfachung hervorgerufen werden, weshalb vorgeschlagen wird, das aktuell geltende Mischsystem durch eine einheitliche Bewertung gemäß der Realkapitalerhaltung umzustellen. Bislang wird für Neuanlagen (ab dem 01.01.2006) die Realkapitalerhaltung und für Altanlagen (bis zum 01.01.2006) die Nettosubstanzerhaltung angewendet. Die Realkapitalerhaltung beschreibt dabei, dass die in den Netzentgelten enthaltenen Abschreibungen auf Grundlage der tatsächlichen Anschaffungs-/ Herstellungskosten erfolgt; und nicht wie bei der Nettosubstanzerhaltung bei dem eigenfinanzierten Teil des Anlagevermögens zu aktuellen Tagesneuwerten.
• Teil der vorgesehenen Beschleunigung ist auch, die Verzinsung, die nach dem aktuellen System durch prüfintensive und vor allem individuelle Verfahren erfolgt, auf eine pauschalierte Kapitalkostenbestimmung mittels eines WACC-Ansatzes (Weighted Average Cost of Capital) umzustellen, der auch international gängig und anerkannt ist.
• Im Zusammenhang mit der Bestimmung der Netzkosten gibt es ebenfalls Überlegungen dazu, eine pauschale Quote zur Bestimmung des betriebsnotwendigen Umlaufvermögens sowie eine Methode zur Bestimmung des Eigenkapitalzinssatzes für den Anlagenbestand einzuführen und des Weiteren Überlegungen dazu, ob die Anerkennung der Gewerbesteuer auf den dem Netzbetreiber zugeordneten Anteil der tatsächlich gezahlten Gewerbesteuer begrenzt werden soll.

3. Energiewende voranbringen

• Durch Instrumente zur Steigerung der Kosteneffizienz, wie dem Effizienzvergleich (§§ 12 ff. ARegV) sollen ineffiziente Netzstrukturen in Zukunft vermieden werden. Aus diesem Grund soll dieser Mechanismus für die Stromverteilernetzbetreiber beibehalten und weiterentwickelt werden.
• Zur Steigerung der Energiewendekompetenz soll daneben eben dieses Element in die Qualitätsregulierung (bislang etwa abgebildet durch den SAIDI-Wert – System Average Interruption Duration Index – welcher die Länge der durchschnittlichen Stromausfälle angibt) einbezogen und unter Umständen mit einem Bonus belohnt werden können. Insoweit bleibt fraglich und soll im Rahmen des Diskussionsprozesses beleuchtet werden, ob und wie der Indikator der Energiewendekompetenz auch bei Gasnetzbetreibern Berücksichtigung finden kann.

4. Notwendige Reaktionen auf die Besonderheiten im Gasbereich

Die fortschreitende Dekarbonisierung hat zur Folge, dass Teile des Gasnetzes stillgelegt oder zurückgebaut werden, sofern diese keiner Folgenutzung durch Wasserstoff- oder Biomethan-Transporte unterliegen. Auf diese Besonderheit muss reagiert werden. Dazu soll etwa die Nutzungsdauer von Sachanlagevermögen für solche Netze, die keiner Folgenutzung unterliegen, derart angepasst werden, dass den Netzbetreibern die Amortisation ihrer Investitionen ermöglicht wird und damit gleichzeitig drastisch ansteigende Netzentgelte vermieden werden. Vor diesem Hintergrund ist auch die bereits am 08.11.2022 veröffentliche Festlegung der BNetzA „Festlegung von kalkulatorischen Nutzungsdauern von Erdgasleitungsinfrastrukturen“ („KANU“, BK9-22/614) zu berücksichtigen, nach welcher die Netzbetreiber ihre Anlagengüter für Neuinvestitionen bis 2045 abschreiben können. Insoweit besteht die Überlegung, die KANU-Festlegung auch auf Bestandsanlagen zu erweitern.

Im Zusammenhang mit steigenden Kosten für die Stilllegung oder den Rückbau von Netzen, soll den Netzbetreibern daneben aufgegeben werden, frühzeitig Rückstellungen zu bilden, die somit von der noch bestehenden größeren Zahl an Netzkunden getragen werden können.

Fazit

Durch das veröffentlichte Eckpunktepapier der BNetzA wird deutlich, dass diese das „normative Rad“ nicht neu erfinden will und wird, sondern sich an bestehenden Regelungen und Konzepten orientieren und diese wenn möglich optimieren will.

Insoweit bieten die anstehenden Änderungen Chancen dafür, auf aktuelle Entwicklungen und Bedürfnisse, sei es auf die Energiewende insgesamt, auf die Dynamiken im Gasbereich oder auf die Notwendigkeit des Bürokratieabbaus zu reagieren. Insbesondere können dabei die Anregungen der Branchen- und Interessenvertreter, welche im Rahmen des Beteiligungsprozesses geäußert worden sind, in das neue Regelungskonzept einbezogen werden.

Letztlich bleibt aber die spannende Frage, wie im Rahmen des neuen Regelungskonzeptes die zu begrüßenden Beschleunigungen durch Pauschalierungen und Vereinfachungen in Einklang gebracht werden sollen mit der jeweiligen Einzelfallgerechtigkeit und wie und ob vor diesem Hintergrund Ausnahmeregelungen in diesem Geflecht vorgesehen sind.